陆海统筹的着力点

发稿时间:2021-01-12 14:56

  党的十九届五中全会提出,坚持陆海统筹,发展海洋经济,建设海洋强国。这是把握新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局的一个重要部署,必须深入学习领会并贯彻落实到推进经济社会高质量发展的实践中去。

  陆海统筹的由来与内涵

  1996年,国家海洋局就提出,要根据海陆一体化的战略,统筹沿海陆地区域和海洋区域的国土开发规划,坚持区域经济协调发展的方针,逐步形成不同类型的海岸带国土开发区。这里的海陆一体化就是陆海统筹的雏形,其本质是要在沿海地区土地与海洋开发,管理中倡导和坚持系统观。

  2010年,“十二五”规划首次提出陆海统筹,强调要坚持陆海统筹,制定和实施海洋发展战略,提高海洋开发,控制和综合管理能力。2012年,党的十八大报告首次正式提出建设海洋强国的目标任务。2017年10月,党的十九大报告再次强调,坚持陆海统筹,加快建设海洋强国。陆海统筹的定位越来越明确,主要围绕区域经济协调发展,海岸带与海洋综合管理两大主题。

  广义的陆海统筹具有多种学科背景,如地理学,经济学,环境学,海洋学,海洋管理,政治学等。这使得陆海统筹在不同语境下指向不同的议题内涵。一种是发展议题,如沿海地区经济发展,生态文明构建,国土空间布局优化,陆海保护发展等。这里的陆海统筹是区域经济,海岸带与海洋综合管理的一个重要概念。另一种是战略议题,陆海统筹会被用来表述国家的地缘政治概念和战略原则,如海洋和陆地的二分与统筹,海权与陆权的选择与平衡,中国的东西双向战略,边防与海防的力量建设等。在理论研究,政策制定和管理实践中,应当对陆海统筹的具体内涵以及政策语境,适用条件进行严格界定。

  为什么要坚持陆海统筹

  坚持陆海统筹,是我国尤其是沿海地区经济社会健康,可持续发展的客观需要。随着人口趋海移动,濒海居住,沿海地区经济快速增长,海岸带和近岸海域自然资源短缺,陆海环境污染,生态系统退化等问题日益凸显。这些问题已经不可能通过就陆地论陆地,就海洋论海洋的单一方式解决。要解决沿海地区发展面临的矛盾,协调好区域内资源,环境,生态与人口,社会,经济之间的关系,就必须将海岸带“陆地”和近岸“海域”视为一个整体环境和生态系统,实行陆海统筹。

  陆海统筹是海岸带与海洋综合管理的题中应有之义。与传统条块分割式的海洋管理不同,海岸带与海洋综合管理坚持整体观和系统方法,强调跨部门以及空间,科学和国际的综合。空间综合的前提和基础就是陆海统筹。陆海统筹的主要目标是海岸带和海洋自然资源的可持续开发和利用,通过一个动态,跨学科,重复的参与过程,促进沿岸和海洋的生态环境,经济,文化,居民健康与娱乐等较长期价值之间的平衡和协调。

  坚持陆海统筹,符合海洋事业,海洋管理的国际潮流和发展大势。从20世纪60年代开始,世界范围内兴起一场新海洋治理运动,提倡实施海岸带与海洋综合管理。新海洋治理运动大致分为两个阶段:一是探索,形成阶段,亦即一般意义上的海岸带与海洋综合管理阶段,主要是从1960到1980年代。二是成熟,升级阶段,亦即以生态系统为基础的管理方法应用阶段,从1990年代一直延续至今。过去30年,联合国机构颁布的系列重要议程和行动计划,以及有关国际机制,确立了海岸带与海洋综合管理的主要框架,实施准则,甚至还提供了具体方法和技术指引。我国从1994年开始,在个别沿海地区试行海岸带与海洋综合管理,创造了相关经验,获得国际社会好评。

  在新发展阶段如何坚持陆海统筹

  当前,坚持陆海统筹,可从以下几个方面着手。

  一是在“五位一体”总体布局与推进国家治理体系和治理能力现代化系统工程当中寻找定位,提升动力。陆海统筹既是战略目标,也是政策手段,在“五位一体”总体布局,沿海地区经济社会发展中具有重要的治理价值。陆海统筹可以在国家重大发展战略当中发挥重要作用。当前,我国海洋治理体制,机制不断完善,新一轮机构改革为海洋事业,海洋管理注入了新的动力,确立了新的起点,同时也为陆海统筹扫除了障碍。在新的历史条件下,陆海统筹可以更加顺利,有效的落实。

  二是聚焦陆海统筹的定位和内涵,紧扣目标,把准方向。近几年,党中央,国务院颁发的系列重要文件不断强调坚持陆海统筹。《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求“推动陆海统筹发展”。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出,要加强陆海统筹,以海岸线为基础,统筹编制海岸带开发保护规划,强化用途管制,除国家重大战略项目外,全面停止新增围填海项目审批。《国家生态文明试验区(海南)实施方案》则明确要把海南建成陆海统筹保护发展实践区。陆海统筹的目标和方向是优化国土空间布局,推进区域经济协调发展,是推动绿色发展,加强生态环境治理。

  三是在新海洋治理探索与实践中加快转型,寻求突破。应从传统的陆,海分割管理向基于生态系统的海岸带与海洋综合管理加快转型。重点做好海岸带规划,立法和管理工作。将海岸带与海洋综合管理的管辖范围从过去的近岸海域向陆地和远海延伸,并在海岸带土地空间规划,利用,管理以及沿岸陆地生态环境保护工作中增加海洋要素及其相关标准。同时,及时修订,完善海域使用管理法律法规,在陆海统筹方针指导下做好与土地管理的衔接。

  四是在具体,一线的海岸带与海洋综合管理工作中突出治理思维,引发群体智慧。海岸带与海洋综合管理的具体方法和主要手段是空间规划。空间规划的科学性,有效性取决于海岸带土地和海域空间的自然属性,社会属性,以及功能的充分显露和协调平衡。因此,可以探索建立一种新的治理方法和机制,适当鼓励各个利益主体和相关方,事业组织,研究机构,媒体等积极参与,充分表达合理意见和正当诉求,通过群体智慧在海洋治理领域实现善治。

  五是做好组织和技术保障。各级自然资源管理和生态环境保护职能部门需加强队伍建设和人才培养,建立和加强专业智库网络。应善于把重大决策和管理上升为同级政府的管理意志和重要决策,提高权威性和综合执行能力。积极组建跨部门联席工作机制,加强协调,形成合力。同时,积极运用大数据,人工智能等高新技术,提高治理能力和治理水平。

  来源:学习时报

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